Grundsteuer: Wer werden die Gewinner und Verlierer der Reform sein?

Weil Immobilien unter Marktpreisen besteuert werden, muss nach der Vorgabe des Bundesverfassungsgericht die Grundsteuer geändert werden. Drohen nun in Städten wie München, wo die Einheitswerte extrem von den Verkehrswerten abweichen massive Steuererhöhungen?

 

Laut Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2018 ist die Grundsteuer verfassungswidrig. Der angewandte Einheitswert der Immobilien nach Stand von 1964 ist unvereinbar mit dem Gleichheitsgrundsatz des Artikels 3 des Grundgesetzes. Bis Ende 2019 muss der Gesetzgeber die Steuer neu regeln, sonst entfällt sie.  

Letzteres wäre für Immobilieneigentümer, die die Grundsteuer direkt zahlen, und für Mieter, auf die die Steuer über die Nebenkostenabrechnung umgelegt wird, die angenehmste Lösung. Doch die Kommunen, für die die Grundsteuer eine der wichtigsten Einnahmequellen ist, werden Druck auf die Abgeordneten im Bundestag und Bundesrat machen, sich spätestens bis zum Stichtag auf eine Lösung zu verständigen.

Eigentümer und Bewohner in Städten mit hohen Immobilienpreisen wie München befürchten daher, dass sie bald mehr Grundsteuern zahlen müssen. Tatsächlich weichen die Einheitswerte, die aktuell für die Steuer herangezogen werden, zum Teil extrem von den Marktwerten (Verkehrswert) der Immobilien ab. In München, wo Ein- und Zweifamilienhäuser pro Quadratmeter im Durchschnitt 6000 Euro pro Quadratmeter wert sind, liegen die Grundsteuereinnahmen pro Einwohner laut Empirica im Schnitt bei 220 Euro pro Jahr. In Bremen, wo die Quadratmeterpreise nicht einmal 2000 Euro betragen, werden über 240 Euro pro Einwohner an Grundsteuern kassiert.

Ein Grund dafür sind zwar auch die unterschiedlichen Hebesätze der Städte, doch weichen Einheitswerte von den Immobilienpreisen in München besonders stark voneinander ab.

Die Karlsruher Richter betonen, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Bewertungsvorschriften für die steuerliche Bemessungsgrundlage einen weiten Spielraum lässt, aber ein im Verhältnis der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerechtes Bewertungssystem fordert.

„Ich glaube, das sind gute Voraussetzungen, dass wir noch in diesem Jahr einen Gesetzesvorschlag präsentieren können“, so Bundesfinanzminister Olaf Scholz.

Mehrheit für Verkehrswertmodell?

Im Bundesrat sprachen sich vor zwei Jahren die Mehrheit der Bundesländer für das Verkehrswertmodell aus. Bemessungsgrundlage sollen danach die von den Gutachterausschüssen der Kommunen ermittelten Bodenrichtwerte sowie neu zu ermittelnde Kostenwerte für die auf den Grundstücken bestehenden Immobilien sein. Dies entspräche in etwa den Marktwerten, würde aber in München, insbesondere bei unbebauten Grundstücken,  zu deutlich höheren Bemessungsgrundlagen führen.

Die Mehrheit der Städte spricht sich aber für dieses Reformmodell aus. „Wir favorisieren eine Regelung auf der Basis des Bundesratsmodells“, bestätigt Helmut Dedy, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages. Außer von den Kommunen wird das Verkehrswertmodell auch vom Mieterbund unterstützt.

Bayern will das Flächenmodell.

Vor der Bundestagswahl 2017 kam keine Einigung zustande, und Bayern, dann auch Hamburg, Baden-Württemberg und Hessen brachten das Flächenmodell in die Diskussion. Bemessungsgrundlage dafür ist einfach die Grundstücksgröße beziehungsweise die Wohn- oder Nutzfläche der Immobilie. Aufgrund der kleineren Wohnflächen in München würde der Bemessungswert im Vergleich zu ländlichen Gegenden oder Städten wie Bremen sogar geringer ausfallen.

Kritiker bezweifeln daher, dass das Flächenmodell gerecht ist und die Vorgabe des Verfassungsgerichts erfüllt. Doch die Bemessungsgrundlage beim Flächenmodell ist deutlich unkomplizierter zu ermitteln. Und die fehlenden Werte für das Verkehrswertmodell der 35 Millionen Grundstücke sind nur mit hohen Kosten- und Zeitaufwand zu ermitteln.

Die Südländer und Hamburg lehnen das Verkehrswertmodell aber vor allem deshalb ab, weil sie dann über den Länderfinanzausgleich benachteiligt werden. „Eine Steuer auf Basis der Marktwerte würde wohl dazu führen, dass wirtschaftlich starke Bundesländer mit hohen Immobilienpreisen mehr in den Länderfinanzausgleich einzahlen müssten. Empfängerländer würden davon profitieren, Bayern und Baden-Württemberg wären die Verlierer“, erläutert Clemens Fuest, Präsident des Ifo-Instituts in München.

Bodenwertmodell ohne politische Unterstützer

In der Diskussion ist zudem ein reines Bodenwertmodell. Bemessungsgrundlage ist der weithin vorhandene Bodenrichtwert. Ökonomen verschiedener Institute, wie das DIW Berlin, IW Köln oder ZEW in Mannheim, sprechen sich dafür aus, da es einen Anreiz für die Bebauung von Grundstücken schafft. Bislang hat dieses Modell in der Politik aber keine breite Unterstützung erfahren.

Die aktuellen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat und die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts sprechen daher am ehesten für eine Umsetzung des Verkehrswertmodells. Da laut dem Bundesverfassungsgericht nach der Verkündung der Neuregelung die bisherige Besteuerung noch fünf Jahre, längstens aber bis Ende 2024 angewandt werden darf, besteht wohl auch ausreichend Zeit, die fehlenden Werte zu ermitteln. Nach Thomas Eigenthaler, Vorsitzender der Deutschen Steuer-Gewerkschaft, müsse die Neubewertung von Grundstücken nicht bis 2024 überall abgeschlossen sein, da die Finanzämter auch zu einem späteren Zeitpunkt ihre Bescheide rückwirkend erlassen könnten, weshalb bis 2028 Zeit bliebe, ohne dass die Gemeinden endgültige Steuerausfälle erlitten.

Welche Städte viel kassieren.

In den Medien wird häufig vor Grundsteuererhöhungen wegen der Anpassung von den niedrigen Einheitswerten an den viel höheren Verkehrswerten gewarnt. Es muss aber nicht zu entsprechenden Steuererhöhungen kommen. Schließlich kann jede Gemeinde ihren Hebesatz selbst festlegen und bei höherer Bemessungsgrundlage senken. Wie groß die Unterschiede sind, zeigt das Grundsteuer-Rating von Haus & Grund auf der Grundlage der Werte des IW Köln und den jeweiligen Hebesätzen (siehe Tabelle rechts, Karte). Die Aussage von Bundesfinanzminister Scholz, dass sich alle darüber einig seien, dass es mit der Reform „keine strukturelle Erhöhung des Steueraufkommens“ geben werde, sollten die Steuerzahler mit Vorsicht genießen. Schließlich lässt die öffentliche Hand kaum eine Gelegenheit aus, dem Bürger tiefer in die Tasche zu greifen.

Nur die Furcht, bei der nächsten Wahl von den Bürgern abgestraft zu werden und Amt und Würde zu verlieren, hält Politiker davon ab, die Steuern zu erhöhen. „Gemeinden, in denen überwiegend Wohneigentümer leben, besteuern Immobilieneigentum bei sonst vergleichbaren Bedingungen in geringerem Ausmaß als Gemeinden, in denen die Menschen überwiegend zur Miete wohnen“, erläutert Oliver Lerbs, kommissarischer Leiter des Forschungsbereichs „Internationale Finanzmärkte und Finanzmanagement“ am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim. Dies ist das Ergebnis des Steuersetzungsverhaltens von 8.036 westdeutschen Gemeinden, die Lerbs 2017 mit Roland Füss, Professor für Real Estate Finance an der Universität St. Gallen, durchgeführt hat. „Der Grund dafür ist nach unseren Schätzungen, dass die Grundsteuer für Wohneigentümer deutlich sichtbarer ist. Dadurch ist der politische Wille zu hohen Grundsteuern geringer als bei Gemeinden, in denen die Einwohner überwiegend zur Miete wohnen“, erläutert Lerbs.

Prognose für München.

Die Münchner müssen infolge der Grundsteuerreform mit einer höheren Steuerbelastung rechnen. Und zwar nicht, weil die Verkehrswerte so viel höher als die aktuell besteuerten Einheitswerte sind, sondern weil aufgrund des hohen Mieteranteils in München der Widerstand gegen eine Grundsteuererhöhung geringer ist als in Gemeinden mit hohem Wohneigentümeranteil. Die Studie von Füss und Lerbs zeigt zudem, dass die Grundsteuer-Hebesätze umso höher sind, je größer die Zahl der Einwohner, die Ausgaben und die Verschuldung der Stadt sowie der Anteil politisch links orientierter Wähler ist. Auch unterliegen die Städte einem gewissen Wettbewerbsdruck, wenn sie die Steuersätze deutlich höher setzen als ihre Umlandgemeinden. „Die Lokalpolitik orientiert sich neben den eigenen Kommunalfinanzen in der Regel an den Nachbargemeinden, wenn es um die Wahl des Hebesatzes geht“, so Lerbs.

Diese Ergebnisse erklären, dass der Grundsteuer-Hebesatz B für München (535 Prozent) spürbar über dem nahezu unverschuldeten Ingolstadt (460 Prozent), aber deutlich unter dem hochverschuldeten Berlin (810 Prozent) liegt

Weitere Informationen:

Haus & Grund: Grundsteuerranking 2018

IW Köln: Eine Simulationsanalyse verschiedener Grundsteuermodelle

Roland Füss & Oliver Lerbs: ZEW-Paper zur unterschiedlichen Besteuerung von Wohnungseigentümer als Selbstnutzern und Mietern (englisch)

Ulrich Lohrer, 05. Juni 2018